 |
Местное самоуправление и государственное управление
Региональный аспект
В 1994 году Республики Карелия одной из первых в Российской Федерации приступила к
созданию системы местного самоуправления. К настоящему времени уже накоплен
достаточно большой опыт в этой области. В органах государственной власти республики
сформировалось видение проблем и путей дальнейшего развития и совершенствования не
только местного самоуправления, но и связанных с ним системы органов государственной
власти, административного и территориального деления и других элементов
государственного устройства Республики Карелия.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным субъектом
власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свои
полномочия непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской
Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное
самоуправление призвано гарантировать защиту его прав и свобод. Необходим баланс
государственных и местных интересов, что может быть достигнуто только рациональной
организацией местного самоуправления и государственной власти и их эффективным
взаимодействием.
Становление местного самоуправления происходит неравномерно. Это
обусловлено рядом факторов и в первую очередь - новизной предусмотренного
Конституцией Российской Федерации своевременного государственного устройства
России. Оно базируется на принципе разграничения полномочий между тремя
уровнями власти - федеральной, субъектов Федерации и муниципальной; отсутствием
достаточного нормативно-правового и кадрового потенциала.
Существенной проблемой является сохранение старого административно-
территориального деления в большинстве субъектов Российской Федерации.
Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась и
находится до сих пор под административным контролем органов государственной
власти. В то же время часть полномочий органов государственной власти в настоящее
время исполняется органами местного самоуправления. Эта ситуация породила
серьезный кризис, который характеризуется:
- неполнотой, непоследовательностью и несогласованностью
законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации о местном
самоуправлении;
- несоблюдением законодательства о местном самоуправлении со стороны
органов государственной власти и местного самоуправления;
- отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления;
- несовершенством механизмов судебной защиты местного самоуправления.
Ситуация осложняется тем, что муниципальные образования имеют различную
административно-территориальную основу, где органы местного самоуправления
оторваны от населения.
Отсутствие стройной и эффективной системы органов государственного
управления субъектов Федерации на административных территориях не позволяет
ликвидировать такого рода негативные явления.
Дальнейшее развитие и совершенствование государственной власти и местного
самоуправления необходимо для обеспечения на местном уровне основных прав и
свобод граждан вне зависимости от конкретного субъекта Федерации, для унификации
качества жизни за счет средств государственного и муниципального сектора.
Достижение такого положения на региональном уровне в настоящее время
предполагает работу по совершенствованию системы государственной власти
субъектов Федерации. В свое время районы вводились как административные
территории, на которых создавалась единая социальная, экономическая, культурная
инфраструктура. На территории района действовала система государственного
управления, которая обеспечивала деятельность власти на территориях городов,
поселков и сельсоветов. При этом районная власть являлась государственной и по
форме, и по содержанию, а городская, поселковая и сельская по форме -
государственной, по формально закрепленному в нормах законодательства
содержанию - местной, а по существу - декоративной.
В период реформы местной власти в большинстве субъектов Федерации на
территории административных районов создается местное самоуправление. Вся
инфраструктура района управляется органами местного самоуправления, не
входящими в систему государственного управления. Недостатки сложившейся в
настоящее время системы управления на районном уровне достаточно наглядно
демонстрируются схемой, приведенной в приложении 1. Совершенно очевидна
слабость государственных органов управления, отсутствуют четкие управленческие
связи между территориальными органами государственного управления и органами
местного самоуправления, размыта граница ответственности. Одним словом, все
управление районом, как административной территорией, отдано на "откуп"
местному самоуправлению.
В период глубокого кризиса государственной власти это дало положительный
результат. Однако сегодня, когда государственная власть вышла из кризиса, стало
очевидным, что эффективность управления инфраструктурой района органами
местного самоуправления низкая и не позволяет максимально использовать потенциал
района в рамках субъекта Федерации.
Нам мой взгляд, следовало бы обдумать создание на административных
территориях субъектов Федерации территориальных органов государственной власти
на основе разграничения функций и полномочий между органами государственной
власти субъекта Федерации, и органами местного самоуправления. Это позволит
восстановить вертикаль административного государственного управления, о которой
сейчас много говорится, и не разрушать систему местного самоуправления.
Государственная власть получить возможность реально и эффективно управлять
социально-экономическим комплексом как субъекта Федерации, так и России в целом.
Это позволит местному самоуправлению эффективно исполнять полномочия,
связанные с коренными жизненными интересами и потребностями граждан по месту их
жительства, объединив задачи публичного управления и развития самоуправления
местных сообществ.
В настоящее время за счет местных бюджетов финансируется почти 100 процентов
расходов на среднее образование, 85 процентов - на здравоохранение, 60 процентов - на
содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через
органы местного самоуправления обеспечивается защита совместных интересов
граждан, проживающих на локальной территории (местных сообществ).
Необходимо постепенно переходить к преимущественно поселенческому
принципу организации местного самоуправления. Исполнение сугубо местных
функций не требует создания органов местного самоуправления на территориях
районов. Местное самоуправление неизбежно и безболезненно само организуется на
территориях городов, поселков и сельских территориях. Схема управления,
приведенная в приложении 2, как мне представляется, свободна от общественных
недостатков, и позволяет обеспечить эффективное исполнение государственных и
местных функций и полномочий. Кроме того, такая схема управления предусматривает
конституционные гарантии и повседневные потребности граждан в случае отказа
населения от осуществления местного самоуправления.
Конечно, потребуется большая работа различных органов власти Российской
Федерации и субъекта Федерации по разработке принципиально новой концепции
межбюджетных отношений, ориентированной на экономическое развитие, а не на
выравнивание, закрепление за органами местного самоуправления доходных
источников на постоянной основе.
С учетом опыта решения проблем, связанных с реформой муниципального
управления в Республике Карелия, представляется целесообразным:
- совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления
на уровне Российской Федерации, создание необходимых предпосылок для
формирования нормативной правовой базы муниципальных образований;
- совершенствование территориальных и организационных основ местного
самоуправления; максимальное приближение органов местного
самоуправления к населению, устранение двухуровневой системы местного
самоуправления;
- выработка механизма эффективного взаимодействия органов местного
самоуправления с органами исполнительной власти субъекта Федерации и
территориальными органами федеральных органов государственной власти;
- создание условий для финансово-экономической самостоятельности
муниципальных образований, в том числе совершенствование системы
бюджетного и налогового регулирования;
- закрепление нормативов отчислений от федеральных и региональных
налогов на долговременной основе;
- совершенствование межбюджетных отношений, имеющее одной из важных
целей выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных
образований на основе единой методики расчетов, включающей
обязательный учет государственных минимальных социальных стандартов;
- реализация права собственности на землю в муниципальных образованиях;
- выработка рекомендаций, методик и технологий, способствующих
определению оптимальных размеров территорий муниципальных
образований и структур органов местного самоуправления, эффективному
управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью,
муниципальным хозяйством в целом.
Реализация государственной политики развития местного самоуправления в
регионах требует определения приоритетных направлений на соответствующем этапе
реализации государственной политики.
В первую очередь потребуется внесение изменений в федеральные законы и
подзаконные акты, изданные ранее федеральными министерствами и ведомствами.
Необходимо принять федеральные правовые акты, регулирующие вопросы:
- государственных минимальных социальных стандартов,
- передачи органам местного самоуправления отдельных государственных
полномочий и их реализации,
- компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной
власти,
- реализации права муниципальной собственности на землю,
- передачи объектов государственной собственности в муниципальную
собственность,
- реализации конституционной нормы об охране общественного порядка
органами местного самоуправления,
- статуса выборных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Работа по развитию местного самоуправления длительная, но она должна
безотлагательно начинаться, конечно же, в субъектах Российской Федерации.
Учитывая накопленный Карелией опыт, а также наличие определенного потенциала,
считаю, что наша республика при поддержке управления Президента Российской
Федерации по вопросам местного самоуправления могла бы стать одной из территорий,
где уже сейчас возможна реализация и отработка принципов дальнейшего развития
местного самоуправления.
Сергей Катанандов,
Председатель Правительства РК
(Статья для журнала "Государственная служба")
|
|
