Бюджетная политика Республики Карелия: сегодня и завтра

Статья С.Л.Катанандова для журнала "Финансы" N11 2001 г.

С 1999 г. в Карелии проводится многоплановый эксперимент переформированию бюджетной политики, который включает в себя разработку и внедрение в практику социальных и финансовых нормативов, разработку и принятие закона в бюджетном процессе и другие нововведения. В связи с этим редакция обратилась к Председателю Правительства республики Карелия Сергею Леонидовичу Катанандову с просьбой ответить на ряд вопросов.

- Каковы приоритеты развитая Карелии на среднесрочную перспективу?

- Безусловно, Карелия имеет свои приоритеты в стратегии развития. Сейчас складывается непростая ситуация: экономика работает, основные производства задействованы, но ресурсов для пополнения бюджета по-прежнему не хватает.

Индекс физического объема производства промышленной продукции в 1999 г. в Республике Карелия был выше, чем в среднем по России (120,6 процента). В 2000 г. был обеспечен также его рост на 9 процентов. Тем не менее, еще не все резервы удалось задействовать для увеличения доходной части консолидированного бюджета республики, что и является приоритетным направлением в деятельности Правительства. Сейчас необходимо обеспечить выход промышленности на новые рубежи.

Мы окажем всемерную помощь и поддержку тем предприятиям, где имеется реальная отдача. Конечно, здесь основная роль принадлежит лесной отрасли, которая располагает всем необходимым, чтобы стать мощным локомотивом экономики республики.

И если определить приоритетные направления, то это, конечно, повышение эффективности лесопромышленного комплекса. Одновременно Правительство ведет активную работу в таких направлениях, как максимальное использование среднего и малого бизнеса, создание благоприятного климата для привлечения инвестиций в экономику республики, а также в области выстраивания оптимальных отношений между действующими предприятиями промышленности и предприятиями-монополистами.

При стабильном развитии экономики доходы бюджетов республики сокращаются. В связи с отменой с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, централизацией в федеральном бюджете налога на добавленную стоимость, снижением до 1% ставки налога на пользователей автомобильных дорог республика не может обеспечить выполнение в полном объеме возложенных расходных полномочий. Поэтому для нормального функционирования бюджетной сферы Карелии необходимо обеспечить рост налогооблагаемой базы и увеличение доходов республиканского и местных бюджетов.

- Одна из серьезных проблем экономического развития - привлечение инвестиций. Как Вы оцениваете инвестиционную привлекательность Карелии сегодня?

- Создание благоприятного инвестиционного климата в республике является одним из направлений деятельности Правительства Республики Карелия. Для реализации указанного направления и в целях формирования благоприятного делового инвестиционного климата в регионе создана нормативная правовая база, обеспечивающая гарантии и льготы инвесторам, защиту прав собственников.

В текущем году в республику привлечено свыше 5 млрд. руб. инвестиций, или с ростом к прошлому году на 56%. В структуре привлеченных инвестиций основная часть по-прежнему приходится на инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий. За счет привлеченных средств начата полная электрификация карельского участка железной дороги, реконструкция Беломорско-Балтийского канала, строительство важного участка железной дороги Кочкома-Ледмозеро, некоторых значимых социальных объектов.

Иностранных инвестиций поступило 35,7 млн. долл. США, что в 3 раза больше чем в прошлом году. Большая часть инвестиций пришла в рыбную отрасль республики.

В целях привлечения дополнительных средств для финансирования исключительно инвестиционных проектов принято решение о выпуске республиканского облигационного займа Республики Карелия. Суммарный объем займа установлен в размере 200 млн. руб. На сегодня заявлено и нуждаются в государственной поддержке более 30 инвестиционных проектов. В основном это лесопереработка, пищевая и строительная отрасли. Идет тщательный их отбор специально созданной комиссией.

- Как специфика приграничного региона влияет на участие республики в интеграционных процессах?

- Сначала давайте определимся, в чем выражается специфика приграничного региона, такого, как Карелия, и как она влияет на экономические процессы. Главная особенность нашего региона - относительно низкие транспортные издержки при движении товаров на рынки соседних стран и обратно. Кроме того, Петрозаводск - порт 5 морей. Это дает возможность пользоваться одним из самых дешевых видов транспорта - водным.

Именно отсюда формируется во многом историческая специализация республики - экспортная деятельность. Последние годы экспорт составляет более 60% от объемов всей промышленной продукции предприятий республики в стоимостном и сопоставимом ^выражении. Страновая направленность экспорта также очевидна: 80% внешнего товарооборота республики - это страны Европы, в том числе - около 30% занимает наш ближайший сосед - Финляндия.

Резко расширились условия интеграционных процессов с момента вступления Финляндии в ЕС. Теперь почти 800-километровый участок российско-финляндской границы - это граница с Европейским Союзом. С 1995 г. через этот участок границы удвоился грузооборот, который составил 6,5 млн. т за 2000 год. За тот же год границу пересекло 1,3 млн. человек. Это в десятки раз больше, чем было в 1990 г.

Важным фактором стали побратимские связи карельских городов и районов с 60 городами и коммунами Финляндии. Реализуются десятки международных проектов, в которых участвуют наши земляки. Мы очень ценим то, как развиваются человеческие контакты. Ведь именно они являются главным фактором развития интеграционных процессов.

В настоящее время в республике реализуется очень важный международный проект "Еврорегион "Карелия", объединяющий ряд восточных регионов Финляндии и Карелию. Главная цель проекта - повышение уровня жизни населения путем активизации трансграничного сотрудничества в различных сферах. Приоритетными являются экономика, охрана окружающей среды, туризм и культура. Кроме того, в рамках Соглашения о сотрудничестве в приграничных регионах Финляндии и Российской Федерации от 20.01.92 г. осуществлено более 300 совместных проектов. Как правило, проекты представляют собой сотрудничество в сфере передачи новых технологий, опыта, технической помощи.

Ряд проектов имеет инвестиционную составляющую. В качестве успешно реализованных инвестиционных проектов можно упомянуть строительство очистных сооружений в г.Лахденпохья (стоимость более 5 млн. финл. марок), создание и обслуживание машинных станций в хозяйствах Карелии (более 4 млн. финл. марок), строительство молокозавода в п.Эссойла(1,2млн. финл. марок).

- Сергей Леонидович, как бы Вы охарактеризовали стратегию бюджетной политики Республики Карелия?

- Стратегию нашей бюджетной политики можно кратко сформулировать как создание внутри республики условий для наиболее эффективного функционирования бюджетной сферы Карелии. При этом мы одновременно должны решать следующие задачи:

• увеличивать собственные доходы;
• сокращать расходы, не имеющие первостепенного значения;
• обеспечивать полный контроль за целевым использованием средств;
• последовательно сокращать внутренний республиканский долг.

- С какими проблемами столкнулось Правительство Республики Карелия при исполнении бюджета текущего года и формировании бюджета на 2002 год?

- Наиболее острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом в республике является несбалансированность ресурсов и обязательств консолидированного бюджета республики.

Она присуща всем уровням бюджетной системы страны. В связи с недостаточностью государственных ресурсов (около 10% от ВРП) в республике встала проблема перераспределения имеющихся бюджетных средств. Сегодня бюджетная несбалансированность усугубляется нечетким разграничением полномочий бюджетов различных уровней. Республиканские и местные органы власти, выполняя одну задачу - обеспечение реализации федеральных законов и нормативных актов, находятся в постоянной дискуссии по определению сферы своих финансовых полномочий и ответственности. При этом полномочия по обеспечению источниками собственных доходов для выполнения имеющихся обязательств и у органов местного самоуправления, и у органов власти субъектов Российской Федерации ограничиваются 10% доходной базы бюджета (около 1% от ВРП). Таков удельный вес региональных и местных налогов в бюджете республики.

Межбюджетные отношения федерального бюджета с республиканским бюджетом, исходя из минимальных расходов по узкому перечню отраслей и завышенного налогового потенциала, сформированы на 2001 г. с дефицитом около 30%. В ходе исполнения бюджета 2001 г. в условиях сокращения бюджетных доходов очень важно со- хранить в стабильном состоянии ситуацию, удерживаемую в республике последние три года по своевременной выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

Все это объясняет наличие факта значительного сокращения расходов по всем позициям в проекте республиканского бюджета на 2002 г., за исключением заработной платы. Таким образом, в условиях ограниченных бюджетных ресурсов республика вынуждена значительно сокращать республиканские целевые программы и капитальные расходы.

И еще одна проблема. Для бюджетной системы России характерно отсутствие устойчивости. С одной стороны, действующие налоговые законы создают одну из самых централизованных в мире бюджетных систем по доходам. С другой стороны, сохраняется одна из самых децентрализованных систем бюджетных расходов.

В результате бюджетная система в целом лишается прозрачности и внутренних ограничений для роста потребности в расходах.

Другой немаловажный фактор, с которым приходится сталкиваться при осуществлении бюджетной политики - сравнительно низкий уровень доходов населения. При постоянном росте прожиточного минимума это в значительной степени усложняет реализацию функций бюджетной политики.

Не менее важная проблема заключается в необходимости обеспечения покрытия бюджетного дефицита республиканского бюджета. Первоочередной задачей бюджета 2002 г. является минимизация бюджетного дефицита, поиск источников его покрытия и своевременное внесение бюджета на утверждение депутатами, с тем, чтобы он вступил в силу с начала финансового года.

- Какова "карельская" модель межбюджетных отношений, чем она может быть интересна для других регионов?

- Говоря о "карельской" модели межбюджетных отношений я бы хотел остановиться на трех основных ее составляющих.

Во-первых, в бюджетном планировании мы отошли от метода "от достигнутого". Основой планирования расходной части бюджетов Республики Карелия являются социальные и финансовые нормативы, утвержденные законом Республики Карелия. Республиканский бюджет гарантирует финансирование определенного минимума расходов местных бюджетов в установленном проценте от утвержденных величин нормативов.

Во-вторых, в Республике Карелия достигнута определенная стабильность в распределении налоговых поступлений между республиканским и местным уровнем. С 1999 г. в Карелии действует механизм равных пропорций зачисления налоговых платежей и сборов в республиканский и местные бюджеты. В республике реализуется принцип повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

И, в-третьих, республиканский бюджет обеспечивает единый подход в распределении средств Фонда финансовой поддержки местных бюджетов. В результате, в условиях дотационности местных бюджетов появился единый для всех формализованный механизм финансового выравнивания бюджетных расходов и, соответственно, постепенного преодоления диспропорций в их социально- экономическом развитии. Методика формирования и распределения Фонда финансовой поддержки местных бюджетов утверждена Законом Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия".

Нельзя сказать, что в нашей системе межбюджетных отношений нет проблем. Ее совершенствованию в значительной мере препятствует сложившаяся система взаимоотношений с федеральным уровнем. Изначально республика сталкивается с нехваткой средств консолидированного бюджета в целом для покрытия установленных расходных потребностей.

Не менее важна проблема непостоянства налогового законодательства, что естественно отражается на взаимоотношениях республики и муниципалитетов, так как приходится корректировать отношения по перераспределению доходных источников и соответственно решать проблему выпадающих доходов в связи с отменой тех или иных налогов.

- Сергей Леонидович, какие реальные рычаги влияния имеются у региональных властей для развития экономических процессов и улучшения бюджетных показателей следующего финансового года?

- Реальные рычаги определяются действующим законодательством Российской Федерации, а именно: Правительство Республики Карелия может управлять только предприятиями и организациями, которые или находятся в республиканской собственности, или в случае если доля республики в их собственности является значительной (более 25%).

В других случаях рычаги являются косвенными или вообще отсутствуют. Тенденция такова, что мы постоянно отходим от прямого руководства экономикой и концентрируем усилия на создании условий для ее развития и влиянии на эти условия.

- Регионы часто упрекают в отсутствии ясной политики в управлении долгами. Насколько остра проблема республиканского долга?

- Не могу согласиться с тем, что сейчас в регионах отсутствует понимание проблем государственного долга. Ясной политики в этой сфере до последнего времени не было на федеральном уровне - достаточно вспомнить судьбу ГКО или недавнюю неразбериху с внешним долгом страны. Не стану утверждать, что в управлении долгом Карелия "впереди планеты всей", но по некоторым позициям работаем на опережение. Например, на федеральном уровне обсуждается вопрос о создании "резервного фонда" для исполнения гарантий, без которого гарантия - не более чем простая бумажка. В Карелии такой механизм разработан в 2000 г. и неплохо себя зарекомендовал.

Современное бюджетное законодательство основано на двух приоритетах - финансировании расходов, связанных с обеспечением социальных и финансовых нормативов, и безусловном исполнении долговых обязательств. Именно такой подход составляет содержание политики Карелии в управлении долгом.

За последние три с половиной года никто в России или за ее пределами не может упрекнуть республику в срыве или уклонении от исполнения долговых обязательств. Нам поступает немало предложений со стороны инвесторов, в том числе зарубежных. Но большинство из них требует гарантии республики, что свидетельствует о росте доверия к Карелии. За счет иностранных инвесторов у нас хоть завтра можно разворачивать широкомасштабное строительство модульных котельных, работающих на местном топливе. Однако предоставить гарантию под внешние инвестиции не можем, хотя в Бюджетном кодексе такое право для регионов предусмотрено, но нет нормативной базы для его реализации.

Управление государственным долгом в Карелии направлено на повышение его качественных характеристик - минимизацию стоимости, улучшение структуры обязательств, повышение эффективности использования заимствований. Так, за 2000 г. объем государственного долга сокращен на 365 млн. руб., или на 55%. Установленные законодательством параметры долга выполняются со значительным запасом. Так, при нормативе не более 100% верхний предел долга в прошлом и текущем году не превышает 33% объема доходов бюджета, расходы на обслуживание - 1,2% при нормативе не более 15% объема расходов. Наша главная цель - добиться соответствия уровня государственного долга экономическим возможностям республики.

Политика Карелии в управлении долгом ясна и понятна - жить по средствам, не допускать популизма, обеспечивать безусловное исполнение долговых обязательств.

- В чем Вы видите достоинства и недостатки действующей системы распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации?

- К числу достоинств можно отнести саму Методику определения величины финансовой помощи субъектам РФ. Хотя она и довольно сложна для понимания и пользования, однако она лишена субъективизма, учитывает практически все сложные параметры развития экономики и социальной сферы, которые влияют на потребность регионов в такой помощи.

В числе недостатков упомяну только один, но самый важный. Сумма Фонда финансовой поддержки в федеральном бюджете с каждым годом все больше отрывается от реальной потребности регионов, ошибочно или умышленно занижается, что конечно же может в итоге привести к непредсказуемым последствиям.

- На Ваш взгляд, будет ли способствовать расширению самостоятельности бюджетно-налоговой политики на региональном и местном уровнях разработанная Правительством Российской Федерации "Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 года"?

- Необходимо отметить, что федеральная политика по отношению к регионам пока строится при противоречивом законодательстве, минимальной достаточности, самовыживаемости, налоговом перераспределении, остаточном методе формирования финансовой поддержки субъектов Российской Федерации из федерального бюджета. И поэтому сегодня наибольшее значение имеет подъем территорий, мобилизация всех внутренних сил при одновременном содействии органов государственной власти федерального уровня.

Региональные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Финансы субъектов Российской Федерации взаимодействуют с финансами федерального центра и муниципальными финансами. В финансах субъектов Российской Федерации проявляется двойственный характер отношений: с федеральным центром и органами местного самоуправления. Федерализм можно рассматривать как согласованные отношения в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций.

Основным здесь является достижение баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов и их оформление в соответствующих законодательных актах.

Принятая в августе этого года "Программа развития бюджетного федерализма", безусловно, со- держит в себе необходимые мероприятия по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. В ней отражены отдельные проблемы, существующие сегодня на всех уровнях бюджетной системы и предложены шаги по их устранению, что является очень важным моментом. Но, конечно, хотелось бы, чтобы все не осталось просто на бумаге. Ведь сегодня в реальной жизни мы сталкиваемся с несколько обратными действиями, провозглашенным в Программе.

В последние годы просматривается тенденция концентрации налоговых доходов на федеральном уровне. При этом задача выравнивания бюджетной обеспеченности не решается в полной мере. Дефицита в ресурсах при выравнивании на федеральном уровне определяются при планировании от 5 до 37% (не считая бюджетов субъектов, имеющих профицит). Значительный объем расходных полномочий не обеспечен доходными источниками. Таким образом, происходит разбалансировка бюджетов в связи с диспропорцией в соотношении доходного потенциала и расходных обязательств. По существу это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень.

В рамках Программы можно только проблематично говорить о расширении самостоятельности бюджетно-налоговой политики на региональном и местном уровнях. Она несет лишь четкое разграничение полномочий, которое не полностью отвечает реальным интересам экономического развития субъектов Федерации. Субъекты будут самостоятельны в отношении финансирования своих расходных полномочий, не имея при этом реальных доходных источников, в силу их централизации на федеральном уровне.

- И в заключение, Сергей Леонидович, какими бы Вы хотели видеть бюджет Карелии в будущем?

- Бюджет республики должен разрабатываться, приниматься и исполняться консолидированным, т.е. состоять из собственно республиканского и суммы местных. А суммы его доходов должны быть равны сумме необходимых расходов, достаточных для нормального функционирования бюджетной сферы с постепенным снижением кредиторской задолженности и объемов республиканского и местных долгов.

Журнал "Финансы" N11 2001г.