Главная / Актуальная тема / Документы /

Концепция проекта федерального закона "О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации"

1. Основная идея и цель законопроекта

В рамках федеральной целевой программы "Административная реформа" предполагается внедрить стандарты государственных услуг, связанных с реализацией гражданами и организациями своих прав и законных интересов, а также исполнением ими обязанностей в сфере деятельности публичной администрации. Для того чтобы такие стандарты соблюдались, необходимо разработать процедуру внесудебного оспаривания гражданами и организациями действий и решений государственных и муниципальных органов власти, нарушивших их права, в том числе оспаривание неправомерных действий, нарушающих стандарты государственных услуг.

Несмотря на то, что главной конституционной гарантией прав и свобод личности в демократическом правовом государстве является правосудие, большую роль в реализации статуса гражданина, а также в защите его прав играют непосредственно органы публичной администрации. Судебный способ защиты прав и свобод граждан в сфере публичной администрации рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе деятельность органов публичной администрации, в которые по-прежнему поступает значительное число жалоб.

Наряду с совершенствованием судебного порядка рассмотрения обращений граждан и организаций об оспаривании нормативных и ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления крайне необходимо одновременно решать на федеральном уровне проблему правового регулирования внесудебного порядка защиты прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с аппаратом государственного управления. Эффективное сочетание судебного и внесудебного способов оспаривания действий и решений органов публичной администрации гражданами и организациями может обеспечить развитие демократических начал в жизни гражданского общества, повысить заинтересованность граждан в управлении государством.

Альтернативные судебному способы урегулирования споров между гражданами и органами публичной администрации могут обеспечить первым возможность самим защищать свои права и законные интересы. Более того, предлагаемый механизм внесудебного оспаривания будет способствовать заинтересованности органов публичной администрации самим разрешать возникшие проблемы и не доводить их решение до вышестоящих инстанций, и, тем более, до суда, т.к. в законопроекте предусматривается ответственность должностных лиц за несоблюдение порядка оспаривания на каждой стадии рассмотрения жалобы. Таким образом, предлагаемый законопроект создаст правовые предпосылки обеспечения конституционных прав граждан на защиту их законных интересов государством с учетом требования Конституции РФ о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина является обязанностью государства, т.к. до сих пор не нашли должной реализации положения статей 33 и 46 Конституции РФ о праве граждан и организаций на обращение в органы публичной администрации и в суды за защитой своих законных интересов.

Поскольку статья 72 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации и возлагает на федеральные органы государственной власти регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а статья 76 Конституции определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, необходима разработка проекта федерального законодательного акта, определяющего право гражданина и организации на оспаривание решений и действий (бездействия) органов (должностных лиц) публичной администрации, в том числе во внесудебном порядке.

Регулирование основных вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, чести и достоинства личности является приоритетом законодательной политики государства, что требует адекватного отражения в федеральном законодательстве. Однако уже более 10 лет со дня принятия Конституции РФ положения статьи 33 Конституции и ряда других ее статей остаются не реализованными. Поэтому особое значение в настоящее время имеет задача урегулирования на федеральном уровне порядка обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, затрагивающих права, свободы и обязанности, в том числе в сфере оказания государственных услуг, обеспечения социальной поддержки населения и решения других вопросов, связанных с реализацией прав и исполнением обязанностей гражданами и организациями.

В связи с изложенным представляется необходимой разработка проекта федерального закона "О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации" аналогичного Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", который бы регулировал порядок рассмотрения претензий и жалоб граждан и организаций в органах публичной администрации.

Действующее российское законодательство о порядке внесудебного обжалования действий и решений органов публичной администрации частично устарело и не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона, поэтому основной целью предлагаемого законопроекта является создание современной правовой базы для регулирования в указанной сфере публичных отношений.

Существующий инстанционный принцип порядка внесудебного обжалования нарушается самими гражданами и организациями. Органы публичной администрации превращаются в "почтовые отделения", пересылающие жалобы в соответствующие органы, что объясняется низкой правовой культурой граждан и должностных лиц. Грубые нарушения сроков рассмотрения жалоб граждан и сверхформализм со стороны органов публичной администрации только укрепляют неверие населения в возможность найти правду у чиновника. Однако отказываться от административного порядка обжалования нельзя, так как этот порядок для граждан и организаций проще, экономичнее, доступнее (принцип транспарентности), оперативнее. В нем также соблюдается принцип компетентности и профессионализма - чиновник более компетентен в конкретных вопросах публичного администрирования, чем судья.

Предлагаемый законопроект призван обеспечить создание эффективного механизма защиты прав граждан и организаций путем внесудебного оспаривания действий и решений органов публичной администрации.

В связи с этим в качестве предварительной стадии разрешения жалобы предлагается установить претензионный порядок рассмотрения жалоб, т.е. обращения к должностному лицу, принявшему то или иное решение относительно права гражданина или организации с уведомлением о несогласии с данным решением. Таким образом, предлагаемый претензионный порядок разрешения возникающей коллизии будет предшествовать рассмотрению жалобы вышестоящим органом публичной администрации (вышестоящим должностным лицом).

Вместе с тем в качестве новеллы предлагается образование в органах публичной администрации коллегиальных юрисдикционных органов - апелляционных комиссий, которые бы рассматривали жалобы на действия соответствующих органов и должностных лиц публичной администрации при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности.

Эффективность внесудебного обжалования может быть достигнута путем усовершенствования механизма ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб, а также механизма возмещения вреда, причиненного гражданам и организациям незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной администрации.

2. Предмет правового регулирования

2.1. Предметом предлагаемого законопроекта являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения органами исполнительной власти и органами местного самоуправления прав и законных интересов граждан и организаций в их взаимоотношениях с органами публичной администрации при реализации последними их задач и функций. Имеются в виду регламентация внесудебного порядка рассмотрения претензий и жалоб граждан и организаций, связанных с решениями и действиями (бездействием) соответствующих органов публичной администрации, затрагивающими права и законные интересы указанных лиц.

Положения законопроекта не будут распространяться на отношения, связанные с рассмотрением жалоб и претензий в рамках конституционного, уголовного, гражданского, арбитражного и административного судопроизводства.

2.2. В законопроекте должны быть отражены основные принципы правового регулирования в данной сфере:

• принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• принцип федерализма и разграничения предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также меду последними и органами местного самоуправления в сфере рассмотрения жалоб граждан и организаций;
• принцип строгого соблюдения законности, имея в виду установленные законом процедуры внесудебного рассмотрения жалоб, обязанности органов публичной администрации, сроки рассмотрения обращений граждан и организаций;
• ответственность должностных лиц органов публичной администрации за реализацию их компетенции в рассматриваемой сфере.

3. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта

3.1. Субъектами правоотношений по предлагаемому законопроекту являются: а) граждане РФ; б) иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории РФ; в) юридические лица, обособленные подразделения юридических лиц и незарегистрированные общественных объединения, а также их законные представители; г) федеральные органы исполнительной власти; д органы исполнительной власти субъектов РФ; е) исполнительные органы муниципальных образований; ж) должностные лица указанных органов.

3.2. В законопроекте следует определить основные понятия, относящиеся к его содержанию: "гражданин"; "организация"; "орган публичной администрации"; "должностное лицо органа публичной администрации"; "жалоба"; "заявитель жалобы"; "ответчик по жалобе"; "претензия"; "претензионный порядок рассмотрения спора"; "апелляция"; "апелляционная комиссия"; "апелляционный порядок рассмотрения жалобы".

4. Стадии внесудебного порядка оспаривания

4.1. Претензионный порядок рассмотрения спора.

Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением. Претензия может быть заявлена как в устной, так и в письменной форме.

Претензия должна рассматриваться должностным лицом не более трех дней. При этом предпочтительно личное участие гражданина или представителя организации в рассмотрении претензии, а также ведение протокола такого рассмотрения. В том случае, если должностное лицо не удовлетворит претензию, оно по требованию заинтересованной стороны обязано переслать такую претензию со своим заключением в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).

4.2. Обжалование.

4.2.1. Жалоба - это обращение гражданина или организации по поводу нарушенных прав и законных интересов решениями и действиями (бездействием) органа публичной администрации или его должностного лица в непосредственно вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), принявшему обжалуемое решение. При этом обжалованию подлежат как коллегиальные, так и единоличные решения, а также действия (бездействие), в том числе предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (бездействия), в результате которых нарушены права гражданина или организации, либо созданы препятствия реализации этих прав, либо на гражданина или организацию незаконно возложена какая-либо обязанность.

Граждане и организации должны иметь право направлять жалобы лично или через своего представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы. Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ на законном основании, пользуются правом на внесудебное обжалование наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Граждане и организации имеют право на обращение с жалобой в письменной и устной форме. Устные жалобы граждан и организаций рассматриваются на личном приеме должностных лиц органов публичной администрации. Руководители органов исполнительной власти и местного самоуправления и их заместители обязаны проводить личный прием граждан и представителей организаций не реже одного раза в месяц согласно графику приема, утверждаемому руководителем соответствующего органа. Прием проводится в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Письменная жалоба должна содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется жалоба, изложение существа жалобы, фамилию, место жительства гражданина, дату и личную подпись. Организация, соответственно, должна указывать свое наименование и реквизиты, а также данные представителя организации, который подписывает жалобу. Письменные жалобы, которые не содержат указанных сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат, так же как и жалобы, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц. Разглашение без согласия граждан и организаций сведений, которые стали известны из жалобы, запрещается. Письменные жалобы могут направляться, в том числе через телекоммуникационные каналы связи.

4.2.2. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоятельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее рассмотрение. При этом предусматривается право обжаловать отказ в принятии и рассмотрении жалобы в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее обжалование происходит также по инстанционному принципу (в порядке субординации в системе соответствующих органов). В то же время, должен быть соблюден принцип, согласно которому запрещается направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Помимо запрета направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, устанавливается правило, что при ведении дела по жалобе гражданина или организации одним и тем же должностным лицом не допускается необоснованная передача материалов дела, связанных с данным обращением, другому должностному лицу, а также не допускается рассмотрение жалобы лицом, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.

При подаче жалобы гражданином или организацией в случае необходимости должны быть представлены доказательства или указано их местонахождение. Доказательствами должны являться любые достоверные факты, на основании которых орган или должностное лицо, рассматривающие жалобу, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования, содержащиеся в обращении гражданина, и иных обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения соответствующей жалобы. Доказательства представляются гражданином или организацией, подавшей жалобу, либо иными лицами, заинтересованными в рассмотрении жалобы. Если представленные доказательства недостаточны, орган или должностное лицо, рассматривающие жалобу, предлагает гражданину или организации представить дополнительные доказательства или истребует их по собственной инициативе.

Орган публичной администрации или должностное лицо устанавливает и исследует фактические обстоятельства, связанные с жалобой, выявляет нормы права, которыми следует руководствоваться при принятии решения по жалобе, а в случае необходимости запрашивает и получает в установленном порядке необходимые для принятия решения документы и материалы. Органу публичной администрации или должностному лицу запрещается устанавливать не относящиеся к жалобе данные о гражданах или организациях. Гражданин или представитель организации вправе лично изложить доводы должностному лицу, рассматривающему жалобу, а также предоставлять дополнительные материалы в подтверждение обоснованности своей жалобы.

4.2.3. Срок рассмотрения жалобы исчисляется с момента регистрации ее поступления. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлен органом или должностным лицом с письменным мотивированным сообщением об этом лицу, подавшему обращение.

Жалоба должна быть рассмотрена органом или должностным лицом безотлагательно, но не позднее одного месяца со дня ее регистрации. В случаях, если для рассмотрения жалобы необходимы проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок рассмотрения жалобы может быть продлен руководителем соответствующего органа на один месяц. Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.

Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности в письменной форме. Оно должно содержать логическое правовое обоснование, а также указание на порядок дальнейшего обжалования принятого решения. Решение по жалобе не может ухудшить положение гражданина или организации по сравнению с тем, которое имело место.

4.3. Апелляционный порядок

В законопроекте предлагается обязать органы публичной администрации образовать апелляционные комиссии - коллегиальные органы, которые бы стали второй инстанцией по рассмотрению жалоб в инстанционном порядке и выполняли квазисудебные функции. При том необходимо предусмотреть порядок образования апелляционных комиссий, их состав, компетенцию, сроки рассмотрения жалоб, порядок принятия решений по жалобам.

Апелляционный порядок необходимо рассматривать как альтернативную стадию обжалования, так как гражданин или организаций по окончании рассмотрения жалобы в надлежащей инстанции будут иметь право обратиться либо с апелляцией в специально созданный орган публичной администрации, либо непосредственно в суд. Решение апелляционной комиссии будет являться окончательным для инстанционного порядка обжалования.

Апелляционные комиссии могут быть образованы по принципу оказания гражданам и организациям наиболее распространенных государственных услуг (в сфере здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, землепользования (и иных видов природопользования), а также в сфере налогообложения, строительства, промышленности, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.).

В законопроекте целесообразно определить общие контуры состава апелляционных комиссий, имея в виду следующее:

• на федеральном уровне образование таких комиссий федеральными министерствами в составе должностных лиц министерства и должностных лиц находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (применительно к сфере обжалуемых действий), а также введение в состав комиссий представителей общественных объединений (например, отраслевого профсоюза, РСПП и др.), а также представителя правозащитных организаций;
• указанные апелляционные комиссии в зависимости от цели создания и предмета обжалуемых действий могут быть созданы при некоторых федеральных агентствах и федеральных службах;
• на региональном уровне предполагается создание апелляционных комиссий при администрации субъекта РФ. Определение их состава должно быть отнесено к компетенции высшего органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ.

4.4. Судебное обжалование

В законопроект должна быть включена отсылочная норма о возможности обжаловании в суд решения по претензии и жалобе, принятого во внесудебном порядке, на любой стадии.

5. Юридические формы реализации порядка внесудебного рассмотрения претензий и жалоб

В предлагаемом законопроекте необходимо закрепить юридические формы реализации внесудебного порядка оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации:

• регистрация претензий и жалоб;
• извещение заявителя претензии или жалобы о ее получении и в необходимых случаях о направлении по подведомственности;
• порядок рассмотрения ходатайств граждан и организаций о приобщении материалов к жалобе, о вызове свидетелей, о проведении экспертиз и т.д.;
• извещение заявителя о результатах рассмотрения претензий и жалоб;
• содержание и реквизиты решения по рассмотрению претензии;
• содержание и реквизиты решения уполномоченного органа по жалобе;
• содержание и реквизиты решения апелляционной комиссии по жалобе.

6. Ответственность должностных лиц публичной администрации и возмещение ущерба

В законопроекте должен быть указан перечень оснований для наступления ответственности должностных лиц органов публичной администрации за нарушение внесудебного порядка оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, в частности, за:

• воспрепятствование осуществлению права на внесудебное обжалование, а также воспрепятствование работе органов публичной администрации, должностных лиц по принятию и рассмотрению жалоб граждан и организаций;
• неправомерный отказ в принятии и рассмотрении жалоб;
• нарушение порядка ведения личного приема граждан и организаций, порядка выдачи документов, подтверждающих принятие жалоб; нарушение сроков рассмотрения жалоб, направления ответа;
• направление гражданам ответа не по существу обращения, не по всем поставленным в обращении вопросам или с иными нарушениями требований законодательства, предъявляемых к ответам на обращения граждан;
• нарушение права граждан и организаций участвовать в рассмотрении их жалоб;
• использование или распространение сведений о частной жизни граждан или о деятельности организаций без их согласия;
• принятие немотивированного решения;
• преследование граждан и организаций в связи с их жалобами;
• неисполнение решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб;
• нарушение правил о подведомственности рассмотрения жалоб и т.д.

Также должна быть включена отсылочная норма об ответственности должностных лиц органов публичной администрации за нарушение установленного законом порядка рассмотрения претензий и жалоб граждан и организаций, которая предполагает включение в КоАП РФ и Уголовный кодекс РФ новых составов правонарушений.

В КоАП РФ необходимо внести статью, предусматривающую административную ответственность за нарушение прав граждан и организаций на оспаривание во внесудебном порядке решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, а также порядка работы с претензиями и жалобами.

Уголовный кодекс РФ должен предусматривать уголовную ответственность за: 1) воспрепятствование осуществлению права граждан и организаций на оспаривание во внесудебном порядке решений и действий (бездействия) органов публичной администрации, а также работе государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по принятию и рассмотрению претензий и жалоб; 2) преследование граждан и организаций в связи с их претензиями и жалобами; 3) незаконное использование либо распространение сведений о частной жизни граждан и деятельности организаций, ставших известными в связи с их претензиями или жалобами.

В случае удовлетворения жалобы гражданина или организации на неправомерные решений и действия органов публичной администрации должностных лиц гражданин или организация имеют право требовать в судебном порядке возмещения ущерба, т.е. убытков и вреда, связанного с подачей и рассмотрением его жалобы. При этом средства, выплаченные органом публичной администрации в возмещение ущерба гражданину или организацией в связи с нарушением законодательства об обжаловании, могут быть взысканы с виновного должностного лица в регрессном порядке.