|
Во исполнение решения Коллегии Государственного комитета Республики Карелия по вопросам развития местного самоуправления от 24 ноября 2009 года Государственным комитетом проведен обзор нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Республики Карелия в сфере организации деятельности местных администраций.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
В соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
На федеральном и республиканском уровнях общественные отношения в сфере организации местного самоуправления урегулированы Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации", Конституцией Республики Карелия, Законом Республики Карелия от 18 июля 2006 года № 1019-ЗРК "Об условиях контракта с главой местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Карелия", Законом Республики Карелия от 13 июля 2006 года № 1008-ЗРК "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия", Законом Республики Карелия от 27 июня 2003 года № 683-ЗРК "О муниципальных выборах в Республике Карелия", Законом Республики Карелия от 31 января 2005 года № 851-ЗРК "О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия", Законом Республики Карелия от 24 июля 2007 года № 1107-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия", иными нормативными правовыми актами.
При проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов в сфере организации деятельности местных администраций муниципальных образований Государственным комитетом выявлены следующие коллизии в федеральном законодательстве.
1. Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, установленных указанным федеральным законом (представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек).
Таким образом, наличие иных, по сравнению с вышеуказанными, органов местного самоуправления, не является обязательным и предусматривается уставом.
По смыслу части 1 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты только органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но не органов местной администрации.
Вместе с тем, финансовыми органами муниципальных районов устанавливаются порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени (пункт 4 статьи 93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации), порядок взыскания межбюджетных субсидий из бюджета поселения в бюджет муниципального района (пункт 4 статьи 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств (пункт 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утверждается перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения (пункт 9 статьи 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано определение финансового органа, под которым понимаются, в том числе органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Таким образом, пункт 4 статьи 93.3, пункт 4 статьи 142.2, пункт 1 статьи 74, пункт 9 статьи 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации не согласуются со статьями 34, 43 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку, во-первых, обязывают включать в структуру органов местного самоуправления финансовый орган, а во-вторых, устанавливают возможность осуществления правового регулирования финансовым органом, даже если такой орган существует в качестве отраслевого (функционального) органа местной администрации.
2. Пунктом 1 статьи 185 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Вместе с тем, перечень субъектов правотворческой инициативы установлен частью 1 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ.
Так, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Буквальное толкование статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что местная администрация может вносить проекты муниципальных правовых актов только в том случае, если уставом муниципального образования местная администрация отнесена к субъектам правотворческой инициативы.
Таким образом, пункт 1 статьи 185 Бюджетного кодекса Российской Федерации фактически предписывает включать в перечень субъектов правотворческой инициативы местную администрацию, что не согласуется с частью первой статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ.
Основным нормативным правовым актом в сфере организации местного самоуправления является Федеральный закон № 131-ФЗ.
Федеральный закон № 131-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Согласно статьям 34, 37 Федерального закона № 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления входит местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления должны определяться уставом.
Частью 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Уставами муниципальных образований Республики Карелия (далее - Уставы) определено, что местные администрации являются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления муниципальных образований, наделенными Уставами полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Карелия.
По результатам проведения Государственным комитетом правовой экспертизы положений о местных администрациях муниципальных образований, выявлены несоответствия федеральному законодательству, законодательству Республики Карелия, Уставам.
К типичным нарушениям относятся:
1. Установление противоречащих Федеральному закону № 131-ФЗ полномочий местных администраций, не связанных с решением вопросов, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения.
Например, исполнение администрациями Ладвинского, Нововилговского, Мелиоративного сельских поселений функций органов по опеке и попечительству, в том числе усыновлению (удочерению); организация администрацией Хаапалампинского сельского поселения утилизации и переработки бытовых отходов; составление администрацией Хелюльского городского поселения отчета об использовании средств внебюджетных фондов.
2. Предоставление главам муниципальных образований (например, главе Сегежского городского поселения) полномочий по подписанию всех муниципальных правовых актов, принятых представительными органами, в том числе не имеющих нормативного характера, что противоречит статьям 35, 36, 43 Федерального закона № 131-ФЗ.
3. Назначение заместителя главы местной администрации на срок полномочий главы муниципального образования.
Статьей 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ) установлено, что в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Статьей 3 Закона Республики Карелия от 24 июля 2007 года № 1107-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия" (далее - Закон Республики Карелия № 1107-ЗРК) предусмотрено, что только должности муниципальной службы советника главы муниципального образования, помощника главы муниципального образования замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий главы муниципального образования.
Должность заместителя главы администрации не входит в перечень должностей, замещаемых муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий главы муниципального образования.
Указанное нарушение выявлено в положении об администрации Вешкельского сельского поселения
4. Предоставление главам муниципальных образований (например, главе Боровского сельского поселения) полномочия по определению участников бюджетного процесса.
Однако статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса. Органам местного самоуправления не предоставлено полномочий по их определению.
5. Открытие местной администрацией расчетных счетов в кредитных учреждениях.
Анализ статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 6, 161, 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что местная администрация вправе иметь только лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе или финансовом органе.
Однако положениями об администрациях Костомукшского городского округа, Боровского, Хаапалампинского, Ляскельского, Мелиоративного, Кривопорожского, Ладвинского сельских поселений, Кемского, Хелюльского городских поселений предусмотрена возможность открытия расчетных счетов в кредитных учреждениях.
6. Исполнение лицом, не определенным уставом, обязанностей временно отсутствующего главы муниципального образования.
Например, положение об администрации Кривопорожского сельского поселения, устанавливая, что в период временного отсутствия главы Администрации его полномочия исполняет специалист 1 категории, противоречит Уставу, согласно которому временное исполнение обязанностей возложено на заместителя главы администрации Кривопорожского сельского поселения.
7. Предоставление главам муниципальных образований (например, главе Боровского сельского поселения) права утверждать перечень сведений, подлежащих засекречиванию, что противоречит Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне".
8. Назначение на должность и освобождение от должности заместителя главы местной администрации, руководителей структурных подразделений по согласованию с представительным органом в нарушение Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 25-ФЗ.
Участие местных представительных органов власти в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов и структурных подразделений местной администрации предусматривалось пунктом "и" части 1 статьи 17, пунктом "в" части 1 статьи 24, пунктом "ж" статьи 31, частью 4 статьи 35 Закона РСФСР от 06 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", частью 2 статьи 17, статьей 21 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 12 Закона Республики Карелия от 19 февраля 1996 года № 101-ЗРК "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия "О местном самоуправлении в Республике Карелия", статьей 21 Закона Республики Карелия от 05 декабря 1996 года № 160-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия".
Законодательство в сфере организации местного самоуправления, муниципальной службы, действующее в настоящее время, не предусматривает таких правовых предписаний.
Общественные отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, регламентируются Федеральным законом № 25-ФЗ (статья 1 Федерального закона № 25-ФЗ).
Должность заместителя главы администрации относится к главным должностям, должности руководителей структурных подразделений администрации - к ведущим и старшим должностям муниципальной службы (статья 2 Закона Республики Карелия № 1107-ЗРК).
Частью 2 статьи 3 Федерального закона № 25-ФЗ установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.
Порядок поступления граждан на муниципальную службу регламентирован статьями 16, 17 Федерального закона № 25-ФЗ.
В соответствии со статьей 16 Федерального закона № 25-ФЗ на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 данного Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы (статья 17 Федерального закона № 25-ФЗ).
Статьей 64 Трудового кодекса Российской Федерации необоснованный отказ в заключении трудового договора запрещается.
Исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, установлен статьей 13 Федерального закона № 25-ФЗ, анализ которой позволяет сделать вывод о том, что отсутствие согласования представительным органом муниципального образования кандидатуры на должность муниципальной службы не может являться основанием для отказа в принятии гражданина на муниципальную службу.
Кроме того, указанные правовые предписания нарушают требования статьи 4, части 2 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ, статьи 64 Трудового кодекса, по смыслу которых при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Указанное нарушение выявлено в положении об администрации Вешкельского сельского поселения.
9. Положениями об администрациях Ладвинского, Нововилговского, Деревянкского, Ляскельского, Хаапалампинского сельских поселений, Повенецкого, Хелюльского городских поселений определено, что глава местной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, издает постановления главы администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Карелия, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации, что противоречит части 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
10. Наделение местных администраций полномочиями, отнесенными федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.
Например, решением Совета Кривопорожского сельского поселения, Кемского городского поселения определено, что администрация утверждает бюджет поселения, что противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону № 131-ФЗ.
11. Наделение представительных органов муниципальных образований правом отмены правовых актов главы муниципального образования, наделение органов местного самоуправления муниципального района правом отмены правовых актов органов местного самоуправления поселений.
Вместе с тем статьей 48 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Указанное нарушение содержится в положениях Челмужского сельского поселения, Повенецкого городского поселения.
12. Предоставление местной администрации права реализации своих полномочий, в том числе через муниципальные предприятия и учреждения, иные организации.
Однако статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено, в том числе осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Согласно статье 98 Лесного кодекса Российской Федерации на территории муниципального образования лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль и надзор) осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Пунктом 32 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ осуществление муниципального лесного контроля и надзора отнесено к вопросам местного значения поселения.
По смыслу рассматриваемых статей Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный лесной контроль и надзор.
Указанное нарушение содержится в положении об администрации Кяппесельгского сельского поселения
13. Положением о местной администрации (например, Челмужского сельского поселения) утверждение положения об оплате труда работников администрации предоставлено главе муниципального образования, а не представительному органу муниципального образования, что противоречит статье 22 Федерального закона № 25-ФЗ.
14. Предоставление главам Сегежского городского поселения, Вешкельского сельского поселения права распоряжения муниципальным имуществом.
Вместе с тем в соответствии со статьей 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Глава муниципального образования в соответствии со статьей 2, частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, входит в структуру органов местного самоуправления в качестве высшего должностного лица, не являясь при этом органом местного самоуправления.
15. Предоставление органам местного самоуправления (например, Хелюльского городского поселения) права устанавливать другие, отличные от установленных федеральным законодательством, дополнительные требования к муниципальным должностям, что противоречит статье 9 Федерального закона № 25-ФЗ.
16. Определение глав Сегежского городского поселения, Кяппесельгского, Боровского, Ляскельского, Ладвинского, Мелиоративного сельских поселений главными распорядителями бюджетных средств муниципального образования.
Однако согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) является, в том числе орган местного самоуправления, орган местной администрации.
Глава муниципального образования в соответствии со статьей 2, частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, входит в структуру органов местного самоуправления в качестве высшего должностного лица, не являясь при этом органом местного самоуправления.
17. Положениями об администрациях Хелюльского городского поселения, Деревянкского, Ляскельского сельских поселений устанавливается порядок вступления правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации в силу, отличный от порядка, устанавливаемого Федеральным законом № 131-ФЗ, Уставами.
В целом анализ положений о местных администрациях показал наличие в них значительного количества противоречий федеральному законодательству, законодательству Республики Карелия, Уставам, вызванных, по мнению Государственного комитета, недостаточным уровнем правовой подготовки специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, высоким темпом изменения федерального законодательства, наличием коллизий в федеральном законодательстве.
В качестве методической помощи органам местного самоуправления Государственным комитетом было подготовлено примерное положение об администрации муниципального образования и размещено на официальном интернет-портале органов государственной власти Республики Карелия.
|
