Главная / Исполнительная власть / Государственный комитет РК по национальной политике /

Еще раз о Законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов в РФ"

Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" был принят в 1999 году. Свое мнение о нем высказала эксперт постоянного Форума ООН по проблемам коренных народов Зинаида Строгальщикова. Возможно, это поможет лучше понять довольно сложный текст закона.

О необходимости особого отношения к коренным малочисленным народам говорится очень много и давно. В России права и обязанности "обитающих в Сибири инородных племен" определялись принятым еще в 1822 году Уставом об управлении инородцев. По объему он превышает предлагаемый для ознакомления закон примерно в три раза. Все нормы в нем изложены четко, обязательны для исполнения, а главное - указывают должностных лиц, ответственных за их исполнение. В 1892 году его преобразовали в Положение об инородцах. Советская власть продолжила традицию управления "туземными народностями и племенами северных окраин", приняв ряд нормативных актов. В начале поддерживалось и национальное развитие других малочисленных народов, независимо от мест их обитания. Но после 1937 года объектами заботы государства остались только 26 малочисленных народов Севера. Сейчас по-разному оцениваются итоги этой заботы, но многие народы в прошлом мечтали оказаться в их числе. В годы перестройки вепсы одни из первых подняли вопрос о равном отношении со стороны государства ко всем малочисленным народам. В 1990 году Верховный Совет СССР придерживался такой же позиции, начав подготовку специального закона.

С распадом СССР работа над ним была продолжена в Верховном Совете России и вел ее известный писатель, вепс по национальности, А.В. Петухов. Палата Национальностей обсуждала закон несколько раз, и после трудных и длительных переговоров со всеми заинтересованными сторонами в октябре 1993 года он был направлен для окончательного согласования в администрацию Президента. Но происшедшие именно тогда трагические события из-за противостояния Верховного Совета и Президента "похоронили" закон, с огромным трудом прошедший все необходимые этапы подготовки. Только сейчас, сравнивая его положения с действующим законом, становится ясно, как много тогда потеряли малочисленные народы. Его действие предполагалось распространить на 65 малочисленных народов, список которых утверждался как приложение к закону. С избрания Государственной Думы аналогичный закон принимался ею дважды, но отклонялся либо Советом Федерации, либо Президентом Б.Н. Ельциным.

Рассматриваемый закон, принятый в 1999 году, является результатом многих компромиссов, и только зная, насколько сложно решаются вопросы защиты прав меньшинств во всем мире, можно объективно подойти к его оценке. Его принятие имеет огромное политическое значение, особенно для таких народов, которые, как и вепсы, впервые получили статус коренного малочисленного народа. Но добиться его реализации чрезвычайно сложно.

Он распространяется на лиц, относящихся к народам с численностью менее 50 тысяч, проживающих на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющих традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы. Критерий по численности, который легко позволяет выделять народы в эту группу, очень спорен с позиций права. Он как бы возвращает прежнюю политику нашей страны разделения коренных народов на избранных, которыми, как народами Севера, "занималось" государство и остальных, которых или просто не замечали, или делали все возможное, чтобы они скорее исчезли. Понятие традиционный образ жизни крайне сложно доказать юридически, а проживание в местах традиционного расселения своих предков, к глубокому сожалению самих претендентов на этот статус, не всегда зависело от них. В истории СССР известны не только мирные способы их переселения - как ликвидация неперспективных поселений, но и насильственная депортация некоторых народов по решению властей.

И самое главное - скоро представителю коренного народа будет трудно доказать даже принадлежность к нему, поскольку в новых паспортах отсутствует графа "национальность". Распространение закона (статья 3) только на "лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающим в местах традиционного проживания..." разделяет один народ на разные в правовом отношении группы - на проживающих в селе и их прямых родственников, но живущих в городе. Данное положение может значительно ослабить интеллектуальный потенциал народа, отстраняя от "его истинных представителей" городскую, и как правило, более образованную часть. В тоже время органам власти на местах дается право распространить действие этого закона в местах традиционного проживания и "на лиц, не относящихся к малочисленным народам". Возможно, это нужно, чтобы не создавать напряженность в национальных поселениях, но почему тогда не поступать так же по отношению к представителям коренных народов, которые живут в городах и поселках того же региона?

Статья 4 закона возлагает "обеспечение прав малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования", причем в обязывающей к исполнению формулировке на органы власти всех уровней. Но в статьях 5-7, где конкретно говорится о их участии по реализации данных задач, то оказывается, что они лишь "вправе" это делать. По существу, содержание данных статьей может рассматриваться ими как рекомендации.

В статьях 8-10 изложены непосредственно права лиц, принадлежащих к малочисленным народам. Оговорка, что они могут воспользоваться перечисленными правами "в соответствии с установленным федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации", не должна сразу же останавливать тех представителей коренных народов, которые желают добиться их осуществления. Но добиваться их, скорее всего, придется через суд. Право обращения в суд дано статьей 14. Самим это часто не под силу, но сейчас уже есть сильные юридические организации, которые помогают в таких судебных процессах. Тем более, что ряд федеральных и региональных законов действительно содержат нормы, близкие к изложенным в данных статьях. Сложнее, когда специальный федеральный закон, где должна содержаться норма, указанная и в рассматриваемом законе, еще не принят или их нормы противоречат друг другу.

Так, статья 9 - о праве "лиц, относящихся к малочисленным народам, на замену военной службы альтернативной гражданской службой", оставалась декларативной до принятия закона "Об альтернативной службе". Теперь, после вступления его в силу, она начнет действовать. Воспользоваться правом сможет, как и прописано в обоих законах, только та молодежь из числа малочисленных народов, которая останется жить в деревне и будет занята в традиционных видах хозяйствования.

Иначе обстоит дело с реализацией статьи 13 - о представительстве малочисленных народов в законодательных органах региональной власти путем выделения квот. Федеральный закон об избирательных правах граждан такое не предусматривает, и поэтому формально нет права их устанавливать. Ряд регионов в своих законах все же ввели квоты для малочисленных народов. Участие представителей малочисленных народов в региональных органах власти может быть реализовано по закону, через Уполномоченного представителя и создание Советов представителей. Но их организация полностью зависит от желания руководства.

По традиции, реальная помощь малочисленным народам со стороны центра, в соответствии с пунктом 2 статьи 5, оказывается по-прежнему только малочисленным народам Севера по специальной федеральной программе. К 15 народам, которые наряду с ними в 2000 году были включены в Единый перечень коренных малочисленных народов, власть особого внимания не проявляет. После ликвидации в 2001 году федерального Министерства по национальной политике, реализация закона в значительной степени зависит от региональных властей. Получается, что данный закон в основном предоставил права не лицам, относящимся к малочисленным народам, а органам власти, особенно на региональном уровне, самим решать, насколько они "вправе" этим заниматься. Но если малочисленные народы не будут требовать его реализации, то он и останется для них просто политическим документом.